林平
   治理“一把手”腐敗需多管齊下張浩/漫畫
  十八大以來,中央反腐重拳頻出,反腐成績一目瞭然。據不完全統計,截至2014年7月26日,涉及全國31個省市自治區的500餘名官員被中紀委先後點名通報。在這些落馬官員中“一把手”居多。
  如何治理“一把手”腐敗?7月29日,中國人民大學國家發展與戰略研究院副院長聶輝華和研究員仝志輝接受本報記者專訪,介紹了他們撰寫反腐研究報告的初衷、過程,分析了“一把手”腐敗現象,並開出了治理藥方。
  “一把手”是權力的關鍵
  所以也是反腐敗的關鍵
  近十年來,反腐倡廉話題始終熱度不減,從2002年至2014年,“反腐倡廉”成為每年全國兩會的十大熱點問題之一,其中五年高居第一。
  “從反腐敗角度講,遏制‘一把手’腐敗應該是反腐敗的重中之重,也是當務之急。因為‘一把手’掌握了關鍵權力,腐敗的危害更大,會放大個案腐敗的不良後果。”聶輝華表示,在腐敗現象比較普遍而反腐敗人力物力有限的情況下,治理“一把手”腐敗應該成為紀檢監察機關的優先任務。
  為了對一把手腐敗現象進行深入研究,聶輝華、仝志輝和幾個學生助理花了大約一年的時間,手工收集整理了2000年至2014年3月底所有公佈的廳局級官員腐敗案例,包括367名廳局級以上官員。在367個廳局級腐敗官員中,擔任或曾經擔任“一把手”職務的有219人,占大約60%。
  在219個腐敗的“一把手”中,博士有13個,占6%左右。女性只有3名,占1%左右。“相比於女性幹部占全部幹部的比例,女性幹部腐敗的比例明顯低於男性。”聶輝華分析稱,這可能是因為女性相對謹慎保守,更害怕貪污受賄的風險。另外由於社會分工的原因,女性腐敗的機會相對較少。
  “從行業分佈上看,黨委、政府、交通、司法以及國企等部門的‘一把手’更容易腐敗。”聶輝華認為,這些人已成為“一把手”腐敗的主體。
  在367個廳局級腐敗官員中,有172名官員(占47%)曾包養“二奶”,道德作風敗壞;有44名官員(占12%)曾在政法系統任職,屬於“執法犯法”或“司法犯法”;有24名官員(占7%)曾在中央任職;63名官員曾在國企任職,占總數的17%。
  “17%的貪腐比例明顯高於國企官員占官員總數的比例。”聶輝華認為,國企幹部一方面享受行政級別,另一方面又享受市場化待遇,導致反腐難度更大。“如果不改變這種扭曲的激勵機制,國企的腐敗現象恐怕會更嚴重。”
  “一把手”腐敗形態多樣
  財產公示讓“來源不明”曝光
  根據聶輝華的研究,目前“一把手”腐敗形態主要包括用人腐敗、項目腐敗、在職消費腐敗以及隱性腐敗。
  “治理‘一把手’腐敗,首要任務是治理用人腐敗。”聶輝華分析說,用人腐敗最突出的表現就是買官賣官。“一把手”在用人方面權力太大,缺乏有效的制約和監督。
  在聶輝華看來,治理項目腐敗,關鍵是及時公開招投標信息和結果。他向記者介紹說,近年來,交通、土地、建設等部門成為腐敗的高發領域。據不完全統計,從1996年至2005年的10年間,全國有13個省市交通廳(局)的26名廳局級幹部因經濟問題被查處。“權力大、金額高、難監督,是這些領域出現腐敗的原因。”
  長期以來,“三公”腐敗被視為“一把手”在職消費腐敗的主要形式。報告認為,目前,“三公”腐敗存在的賬目太寬泛、術語太專業等問題,不僅人大代表難以通過法律程序進行監督,普通百姓更是“如看天書”,更談不上有效監督。
  “治理‘三公’腐敗,關鍵是公開財政收支細目,細到每一臺電腦花了多少錢。”聶輝華認為,公佈“三公”經費對於減少政府官員在職消費,遏制部門“一把手”的在職消費腐敗,具有重要意義。下一步中央政府應該發佈“三公”經費具體規定,包括統計口徑、公佈的細目、查詢的方法以及事後監督程序,並且中央政府應該帶頭公佈“三公”經費的細目。
  受訪專家指出,除了用人腐敗、項目腐敗、在職消費腐敗,還有很多隱性腐敗非常普遍,並且難以通過正常途徑進行查處。例如,逢年過節的禮金一定程度上屬於中國式人情往來的風俗,但又往往跟腐敗有關。因為這類非常私密的往來難以取證、估值,甚至難以界定為“腐敗”行為,造成常規的監督渠道難以奏效。
  “唯有通過公示財產,才能讓這些‘來源不明’的收入曝光,從而進行懲處。”聶輝華說,從世界各國的經驗來看,官員財產公示被認為是反腐敗最有效的措施。
  “一把手”腐敗有效防治
  給官員自由裁量權“瘦身”
  聶輝華分析認為,從根本上講,腐敗的原因無外乎三個:官員擁有較多的自由裁量權、權力能夠轉化為租金、腐敗的行為難以察覺或者被懲罰。
  “要減少腐敗,尤其是遏制‘一把手’腐敗,應該從源頭上限制權力,這是反腐敗的制度基礎。”聶輝華坦言,目前,媒體和學者似乎把更多的焦點放在了監督權力的運行上,“這有失偏頗”。
  在他看來,限制權力比監督權力更根本。
  他認為,監督的成本比限權更高。儘管黨紀國法強調了要加強對黨政“一把手”的監督,但是在實踐中難以落實。所謂“上級監督太遠,同級監督太軟,下級監督太難”。因為政府工作具有保密性和非市場性,存在嚴重的信息不對稱,監督者難以觀察被監督者的具體行為,也難以判斷被監督者不當行為的量化結果。相對而言,限制權力的成本更低。一旦確定了官員的管理權限,官員越權即違規,這比“全方位”的監督機製成本更低。
  那麼,“一把手”的權力應該在哪些方面作出重點規制?仝志輝給出了三點建議:減少各類行政審批權,這是減少“一把手”腐敗機會的治本之策;減少“一把手”的自由裁量權,縮小留給“一把手”的“候選清單”;強化對重大決策權的事前約束。
  此外,他還強調,要有效地限制“一把手”的權力,要釐清責任的邊界。兩名學者表示,儘管限制權力是反腐敗的基礎,但如何監督權力的運行將成為反腐的關鍵措施。
  在實際工作中,紀委是反腐敗工作的重要部門。“建議逐步將紀委系統由目前的半垂直管理變成從中央到地方的完全垂直管理,即紀委系統的人、財、物均由上級黨委按照規定統籌安排。”聶輝華表示,在垂直管理後,紀檢幹部主要在全國範圍的紀委系統內橫向或縱向流動,這樣可以擴大紀檢幹部的升遷空間,同時又減少紀檢幹部與當地的利益瓜葛。
  “一把手”腐敗需防源頭
  既要重監督也要重激勵
  仝志輝觀察指出,在現實中,一個典型的官員和商人之間的權錢交易過程是這樣的:第一步,先通過中間人介紹,在飯局上初步認識;第二步,商人邀請官員參加某種娛樂活動,例如唱歌、桑拿、打高爾夫球等,進一步加強“感情”;第三步,商人打聽到官員主管的項目,通過直接或間接行賄的方式換取經濟利益,進行權錢交易。
  基於此,報告特別建議要加強對“一把手”“八小時之外”的監督。
  “由於腐敗本身是非法的、隱蔽的,因此大量腐敗活動往往是借助非工作場所發生的。另一方面,考慮到腐敗行為被舉報的風險,很多權錢交易是通過中間人進行的。”仝志輝表示,鑒於腐敗具有“場外”交易和“中間人”牽線的特點,要治理“一把手”腐敗,必然要在某種程度上加強“八小時”之外的監督。
  仝志輝建議,紀檢監察機關可以探索一些既不違反法律,又能有效防止腐敗的工作方式和反腐敗規定。“應該進一步從制度上、法理上完善對政府官員特別是黨政‘一把手’的作風監督,在保護公民基本權利和防範官員腐敗之間取得一個恰當的平衡。”仝志輝補充說。
  面對反腐高壓,許多官員的額外“福利”被取消,少數官員陷入“只要不出事,寧肯不做事”的消極思維。
  “應該適時改進官員尤其是‘一把手’的合法待遇。”仝志輝比喻說,監督相當於用“大棒”,而激勵相當於給“胡蘿蔔”。他分析認為,從長期來看,只強調監督而忽視激勵,會導致官員的事前逆向選擇行為,即會將一些能力較低的人選進公務員隊伍,還會導致官員事後的道德風險行為,即官員為了避免犯錯採取消極怠工、偷工減料、降低效率的官僚主義行為。
  為此,專家建議,監督和激勵,兩手都要抓。針對“一把手”的激勵問題,專家建議,實行現代“品位分等制”,要抑制腐敗,就要在一定程度上弱化體制中存在的高級別職位和低級別職位“含金量”和“穩定性”上的落差,以使“一把手”在一定程度上減弱升遷需求,而將更好地履行其權力應該完成的職責也作為其從政的動力之一。適當提高“一把手”的物質保障,包括推行官員實行休假制、推廣官邸制、提供合理的醫療保障、為官員的職業選擇提供更多機會等等。
  “一把手”被監督
  公民要有更多監督形式
  現下體制中,扮演監督者角色的紀委依然無法擺脫“最後的監督者”悖論。在兩名學者看來,要解決上述悖論,唯一的出路是逐步賦予公民更多監督權力。
  “如果全社會都將反腐敗的希望寄予紀委,必然加重紀委的工作責任,增加了紀委工作人員的風險。”聶輝華特別強調,一旦紀委系統發生腐敗,將會如同司法腐敗一樣,放大腐敗的後果,嚴重侵蝕社會公平和正義。
  “只有公民自己作為最後的監督者,才不會發生道德風險行為。”聶輝華特別建議加大媒體監督,特別是網絡監督。
  兩位學者指出,新媒體正成為主要的反腐倡廉事件的首次曝光媒介類型。最近幾年不少典型的腐敗案例都是通過媒體尤其是新媒體揭露的,根據有關報告,2010年至2012年,在新媒體上曝光的反腐案件分別為67件、58件和31件,3年合計156件,是傳統媒體的兩倍。
  “自上而下的行政監督在監督技術、資源調動和案件查處方面具有無與倫比的優勢,但是這種監督畢竟是內部監督,終究會受制於有限的人力物力以及可能存在偏袒的劣勢。要有效治理‘一把手’腐敗,離不開公開的、廣泛的群眾監督,即自下而上的監督,它能夠在很大程度上彌補內部監督的不足。”聶輝華補充說,擴大群眾監督應該是未來反腐敗的方向。
  網絡反腐是把雙刃劍。“關鍵是如何制定和完善相關法律法規,讓網絡反腐納入規範渠道。”聶輝華表示,儘管網絡反腐可能存在“誤傷”甚至侵犯公民隱私權的問題,但是考慮到當下比較嚴重的腐敗現狀,以及舉報者作為弱勢群體所面臨的舉報失敗後果,網絡反腐仍不失為一種正式反腐渠道的有益補充。
  “反腐沒有奇招異術或捷徑。”仝志輝坦言,要減少“一把手”的腐敗,限權是基礎,監督是關鍵,激勵是保障。除了加強媒體監督、提高法治水平,沒有更好的治愈腐敗頑疾的“良藥”了。  (原標題:管住“一把手”,限權比監督成本更低)
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謝安琪

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